eo封面 | 首个售电试点为什么在贵州兴义？一城两网是怎么形成的？

2015年11月26日，贵州电网兴义供电局领导和主要部门负责人及各县局局长召开了一场涉及到公司“生死存亡”的研讨会。讨论会的主题是“供电局将如何应对地方电网的竞争”。

这场会议从下午三点开始，一直到正常下班时间一个多小时以后才结束。每位参会者都被要求发言并点评，内容不得外传，因为“这次讨论的可是真刀实枪的问题”。

此前十天，11月16日上午九点，省府贵阳，贵州电网公司在秋风凛冽中举行了贵州电力交易中心揭牌仪式。全国首批综合电改省份中，贵州率先进入了改革的实质阶段。

在综合试点方案中，兴义市与贵阳贵安新区是被列为贵州省售电侧试点的两个地区。与贵安新区还停留在改革的最初设计阶段不同的是，兴义市试点是长期酝酿、地方与省里共同促成的成果。

两天后，兴义市售电侧改革试点工作启动会上也进行了另一项仪式：兴义市电力集团与兴义市供电局签下解除代管体制的协议。

“今天兴义市正式进入‘一城两网’竞争格局，”兴义市供电局一部门负责人在现场发了一条状态：“我再一次见证了历史时刻”。

兴义市从不缺历史。

在市长办公室，兴义市市长王天洋站起来，在墙上的贵州地图边缘指出了兴义的坐标。“要了解兴义，首先得知道咱们的地理和历史沿革。”他说。

作为黔西南苗族布依族自治州的首府，兴义市位于贵州与云南、广西的交界处，离云南不到半小时的车程，距贵州省省会贵阳360余公里。“三省通衢的地理位置，注定了兴义的发展不囿于地方。”王天洋说。

坐落于兴义市界河上的鲁布革水电站被视为中国水电基本建设工程对外开放的“窗口”。

在计划经济体制下，基础设施建设长期处于“投资大、工期长、见效慢”的被动局面，合同管理制度尚未被工程界采用，项目造价、工期和质量的量化及考核工作几乎为零。

这一局面被“鲁布革”所打破。1984年4月，原水电部决定在鲁布革工程项目中试行向世界银行申请贷款。根据世行准则，接受贷款的主要工程部分必须通过国际招标。因此，鲁布革水电站成为了中国第一座国际公开招标的水电站。

“曾有8个国家的专家在这里参与建设，世界第二大输电斜塔耸立在百丈悬崖，全部计算机程控的厂房深藏在大山腹中。”电厂工会主席在一次采访中介绍。

中标方是来自日本的施工团队，不仅招标价格比标底低43%，而且最终比合同计划提前5个月完成了隧洞全线贯通。这让进展迟缓的中方团队第一次有了合同式管理的概念。

1987年，时任副总理李鹏在全国施工工作会上提出，应在全国推广鲁布革经验。不久，《人民日报》头版头条刊登了题为“鲁布革冲击”的长篇通讯。直至今天，“鲁布革”在工程界和电力行业都具有沉甸甸的分量。

“鲁布革诞生在兴义，我们兴义人有改革的历史和传统。”王市长说。

除了撕开一道计划经济的口子，鲁布革也为兴义埋下了地方电网的种子。

为解决库区土地淹没及移民安置问题，鲁布革电站建成后以留存电的形式输送给地方。这部分电量占总量的5%，约1.2亿千瓦时，按月输送给兴义市。

为了利用和管理这部分电量，兴义市人民政府1989年组建了地方电网管理机构——兴义市水电局供电所。

此后，一系列小水电得到开发。1998年和2000年，位于兴义交界的南盘江天生桥一级和二级水电站先后建成，总装机共250万千瓦。这也是处于“西电东送”三大通道之首的重要水电站。此后，平班电站、大田河电站、白水河二级电站也陆续得到开发。小水电是兴义市形成地方电力体系的主力。

火电方面，兴义所在的黔西南州是贵州主要的煤炭生产基地，火电成本低廉。1988年，兴义发电厂建设了一台6000千瓦的火电机组，后陆续增建了5座单机容量500千瓦及以上火电厂、自备电厂和小电厂。

90年代末，国家调整了能源政策，5万千瓦以下小机组被划在关停之列。兴义市火电迎来寒冬，次年，所有火电企业全被关停。

为了避免小机组火电发展的限制，2003年，建设大型火电项目被提上了市政府日程。次年，贵州兴义电力发展有限公司成立。总投资100亿元、装机容量4台60万千瓦、年发电160亿千瓦时的兴义电厂开工。

在这些电量基础上开拓的市场需求，以及国家“西电东送”战略的实施，也奠定了地方电网的网架基础。

兴义市边界的南盘江处于“西电东送”通道之首。80年代末，借着“西电东送”战略提出，黔西南州加速了电网建设。30年间，兴义周边先后建成了500千伏换流站2座及一批220千伏、110千伏等变电站。全州形成了国家属电网、地方电网、孤立电网联网运行的格局。

时至今日，兴义市地方电力行业形成了兴义市电力有限责任公司、兴义市水电开发有限责任公司、贵州顶效经济开发区顶效电力公司、兴义阳光电力投资有限公司（园区电网）、兴义市上乘发电有限公司（自备电厂）并存的局面。

它们的经营内容包括鲁布革电站留存电、地方上网小水电、自备火电及贵州电网公司、云南电网公司电量趸售，并负责兴义境内河流与界河水能资源开发。

在兴义市中心城区，兴义市供电局负责的供电面积达75.2平方公里。兴义城区以外其他区域的10千伏及以下的负荷全部由兴义市电力公司供电，供电面积为2858.13平方公里。

这是一份2007年签订的营业区划分协议，意在“划区而治”。

依靠留存电量和日益壮大的地方电力装机，兴义市供电局成为了贵州电网公司88个县级供电局里唯一一个未曾实现直管的机构。

“兴义市地方电网建设至今，已经安全运行了26年。” 市长王天洋在贵州省电力体制改革新闻通气会上说。

王天洋介绍，1990年，作为地方政府管理留存电量的地方电网机构正式运行，“一城两网”的供电格局初步形成。

在这一基础上，兴义市人民政府于1998年成立贵州南江水利集团，主要经营供电、小水电建设与运营、酒店等业务。

2002年，厂网分开改革启动。南江集团公司拥有的电网资产剥离重组，成立兴义市电力有限责任公司，由贵州电网公司“代管”，即接受贵州电网的统一管理、规划，地方电力集团主要领导由贵州电网任命。

实行“代管”初期，兴义市基本实现了电网统一规划和建设。贵州电网也展开了对当地网架、变电站以及农网的投资和改造。截至2012年底，贵州电网累计投入资金约3.98亿元，建成35千伏变电站5座，35千伏输电线路86.77千米，10千伏输电线路1397.5千米。

兴义市政府亦承认，由贵州电网代管后，其实施农网改造，促进了兴义的网架建设，企业规范管理水平也得到了提升。

到了代管后期，未能理顺管理关系所带来的问题开始困扰各方。

2011年，发展改革委要求实施新一轮农村电网改造升级工程，并明确要求全面取消县级电网企业“代管”体制。

在贵州，除了兴义，其他87个县市先后理顺了管理关系，纳入了贵州电网直管体系。

兴义市供电局曾谈及：“由于各种原因，兴义市电力公司不能上划直管，‘代管’管理中的资产经营、安全生产、营销服务等难以履行到位。同时，由于‘代管’模式的局限性，很难同时兼顾地方政府快速发展经济与电网企业规范经营管理的要求。”

面对偏差与困扰，各方曾有意理顺管理关系，一举结束有关于代管的一切龃龉。

最好的机会出现在2005年。

然而，取消“代管”的商讨卡在了可纳入直管的职工人数上。电网公司方面对地方电力公司提供的职工名单存疑，认为兴义电力集团突然间冒出了许多无法证明劳工关系的员工，“水分严重”。相关知情人士透露，在商谈期间，职工人数变化太大，“一下子多出一百人，过几天又多出两百人”。

地方电力公司则认为，贵州电网只愿意接收上报的所有员工中的三分之一，并没有站在当地人的利益来考虑问题。

“上千职工一下子并进来，这笔开支实在是太庞大了。央企归根结底是一个企业，需要考虑成本。”一位知情人士告诉记者。

最终，双方没有在职工人数上做出妥协。

十年后，在回忆这场本可将地方电网完全带入另一个方向的拉锯战时，兴义市供电局和地方电网企业都认为那是最靠近理顺体制的机会，最后却错过了，因为对方“没有尊重游戏规则”。

地方政府对错过直管则有着不同的理解。

在他们看来，兴义市地方电网最终没有直管，是因为兴义市本身的资源禀赋。“兴义市从管理鲁布革留存电量开始，就没有停止过对地方电力的建设，至今我们形成了贵州其他地方所没有的成熟电网体系。”

而兴义市政府正希望利用好这一优势，赢得电价的主动权，“别的地方做不到这一点，在兴义可以做到。”

错失理顺管理体制的机会后，兴义市地方电网开始了“代而不管”的状态。双方经营各自的营业区，相安无事。

打破表面默契的是农网升级改造工程。代管期间，国家已经实施了两轮农村电网升级改造。

兴义市政府表示，“代管”的2011年至2015年，全市仅获得3.21亿元的农网改造资金，未将农网升级改造和城网建设纳入其投资计划，导致兴义市的电网建设严重滞后，安全隐患严重。

此外，市政府认为，未得到农网升级改造资金支持，还得自筹资金用于地方电网的维护建设，地方电力企业的发展举步维艰。“代管”体制已明显不适应兴义市电力工业的快速增长，制约了地方经济的跨越式发展。

市主要领导也谈到了他们的顾虑：国家是以两大电网公司为贷款主体实施，市电力公司只能通过电网才能得到国家农网改造专项贷款，地方电力公司作为法人实体得不到中央农村电网改造专项资金，使得部分乡镇的农村电网改造和升级改造工作严重滞后。

市调研报告写到，由于地方电网起步晚、家底薄、实力弱，在电网建设上“手长衣袖短”，远不能满足发展需要，电网网架投入不足，导致电网载荷能力不强，安全性差。缺位加剧了问题的严重性。

针对农网改造投入不足的说法，供电局相关部门负责人解释，在第一轮农村电网改造时期，贵州电网投入了充足的资金。但在第二轮升级改造时，确实有所保留。

“我们暂停了对兴义市农网改造的进一步投入，是因为我们注意到了地方电网独立的苗头。”

对于“独立”的定义，他说，兴义供电局注意到，地方电网加大了对自身电厂、电网的投资，似乎是在试图建立独立的地方电网。

而另一更有力的解释，则是基于国家政策的规定。

2011年，国办发23号《关于实施新一轮农村电网改造升级工程意见的通知》正式提出“深化农村电力体制改革”。文中谈到，要全面取消县级电网企业“代管体制”，按照建立现代企业制度要求和公平自愿原则，通过无偿划转、股份制改造等多种形式，建立有利于促进农村电力监控发展的体制机制。

一位知情人士说，虽然农网改造在贵州实行“一省一贷”，贷款主体是贵州电网，但是国务院文件也规定，没有理顺管理关系的县级供电企业是不能承担贷款主体的。就算上报了贷款项目，也不会得到批准。

“虽然是代管，但这好比是一场没有名分的婚姻关系。”他说。

省政府也注意到了这一纠结。

2015年5月初，贵州省能源局局长张应伟曾来到兴义市调研“十三五”农网升级改造工程建设。

张应伟说，国家2015年农网改造工程投资计划已经下达，贵州电网公司和兴义市电力公司要“从讲政治的高度出发，克服管理体制和资金拨付渠道不畅的困难，将项目纳入全省统一调度监管。”

在具体落实过程中，项目由贵州电网公司和兴义供电局负责。兴义市要把在“十三五”期间农村电网升级改造的需求和建设项目按照统一的要求完成相关资料收集和汇总并上报到兴义供电局，再由兴义供电局汇总全州资料上报省电网公司纳入全省“十三五”农村电网升级改造计划。

投资计划则由兴义市电力公司具体实施。省政府要求，国家补助资金291万元由贵州省电网公司拨付兴义市电力公司，银行贷款资金1165万元由兴义市电力公司承贷承还。

地方政府明确表示，农网升级改造中的问题，是地方政府下决心解除代管体制的原因之一。

地方电网“独立的苗头”逐渐显现，很大程度源于其庞大的自备电厂规划。

高耗能企业的生产成本主要集中在用电开支，因此在煤炭资源丰富、政策允许的地区，自备电厂几乎成为高耗能企业的标配。根据2014年数据，企业自备电厂用电量约占全国全社会用电量的8%到10%。

然而，在高耗能产业作为支柱产业的“江南煤海”贵州，自备电厂似乎微不足道。

“贵州的自备电厂非常少，用电量只占到全省的1%左右。”贵州电力行业人士告诉记者，“并且它们大部分是瓦斯发电或者煤矸石发电，是值得鼓励的资源综合利用发电方式。”

但是，国家能源局贵州监管办的官员和贵州电力行业协会负责人均向记者表示，贵州正在出现一种以特殊形式存在的自备电厂，它为工业园区服务，而非企业内部，且规划的装机容量非常大。

这些定义不那么明朗的自备电厂，就在兴义市。

2012年5月，黔西南州发改委原则上同意了兴义市的煤电铝一体化规划。内容如下：

同意建设的内容和规模包括：10台装机为350MW的自备电厂，分别是郑鲁万工业园区的4台350MW自备电厂、清水河工业园区的4台350MW自备电厂和威舍工业区2台350MW自备电厂。

建设66万吨/年铝板带材及配套66万吨/年电解铝生产车间，建设84万吨/年高端铝合金产品及配套84万吨/年电解铝生产车间等。

市政府认为，以此为标志的“煤电一体化”工业园的进一步加快发展，有利于各种生产要素向园区汇聚。这符合省政府的“四个一体化”战略，也能为黔西南州提供安全可靠的电能保障。

在经济下行、高耗能产品需求疲软的今天，兴义自备电厂能得到顺利建设，与贵州制定的“工业强省”、“四个一体化”等经济战略密不可分。

业内人士普遍认为，近些年，建设自备电厂渐渐成为高耗能企业在市场中生存的重要手段。是否配置自备电厂，直接关系到高耗能企业能否降低成本、实现盈利。

中国铝业贵州分公司是一个显著的例子。中铝贵州公司知情人士告诉eo记者，中铝贵州已连续亏损数年，政府一方面不允许贵铝建设自备电厂，另一方面要求不得减产、停产，但采取“其他方式”帮扶贵铝，现在已经进入发电、电网和用电企业都亏损的怪圈。而中铝包头分公司80%的电量来自自身自备电厂，产品具有竞争力，是中铝旗下的盈利中心。

兴义市自备电厂，从规划之初已“根正苗红”，希望通过自备电厂形成电价低洼，吸引高耗能企业入驻。

兴义市政府希望，依托广西自治区百色市氧化铝资源及市交通区位优势，利用现有及市场配置的煤炭资源，建设煤电铝一体化资源深加工基地。

2012年1月，国务院发布了《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》，贵州上下犹如掌握了尚方宝剑。此份被统称为“二号文”的文件将贵州定位为全国重要能源基地和资源深加工基地。

在该文基础上，贵州省制定了《关于加快“四个一体化”产业发展有关工作的通知》。意见发出后，黔西南州也在同年8月20日发布了《黔西南州加快“四个一体化”产业发展工作方案》。

在这一战略中，建设自备电厂、降低电价成为关键环节。

有了地方电网基础，这一工作方案环环相扣。首先，推动“存量”产能一体化发展。支持具备条件的企业，通过建设地方电网、自备电厂、热电联产动力车间、余热发电机组等方式，提升配套发展能力。其次，加快园区电网和自备电厂建设。以全省唯一保留的兴义阳光集团——兴义地方电力公司为载体，加快园区电网和自备电厂建设。第三，黔西南全州新增电源点全部上园区电网，园区电网直接向规划区用电户供电。

除此外，还要扩大园区电网供电范围和力度，加大园区电网建设，推动向“存量”产能供电，降低企业生产成本。

“清水河自备电厂属于工业园区一体化项目的重要组成部分，每一个电厂都有省里的批复文件，而且是贵州省的重点工程。”自备电厂方面负责人告诉记者。

清水河工业园提供的资料也显示，2014年8月，清水河工业园热电联产动力车间被列为领导重点帮扶联系项目。

除了“降电价”、实现“一体化”，这些自备电厂规划更为日后兴义地方电网走向独立积聚了更多的能量。

日益成熟的厂网垂直一体化的地方电力系统让相关方面茫然。

2002年，上一轮电力体制改革实现了厂网分离，组建了两大电网公司和五大发电集团。2015年3月开始的新一轮电改以售电侧放开为改革重点。

兴义的电力发展规划显然力图打造从发电、输电、配电一直到售电的完整产业链。

在清水河园区内，除了自备电厂，变电站建设也在加速，一个220千伏变电站即将建成。

目前兴义市共有220千伏变电站2座，110千伏变电站13座，35千伏变电站14座，共有22万供电用户，地方电力公司占兴义市全社会全年全部用电量的39.6%。

并且，随着地方电网加快建设速度，供电区域不断扩大，此前划定的供电营业区界线将被打破，兴义供电局原负责的城区供电将面临挑战。

与贵州电网投资项目的层层审批和规范操作不同，地方电力公司电网建设速度快，运作机制相对灵活。

兴义供电局方面称，从规划到建成投运，兴义市地方电力公司新建110千伏变电站一般需要10个月，新建220千伏一般需要1年，管理机制较为灵活，对电网资源需求能够快速响应，提前介入，更高效率地响应用电大客户和政府工程的问题。

这让地方电网扩张的趋势愈演愈烈。

垂直一体化的扩展引发相关方面担忧，当地电力人士认为，由政府主导的阳光集团，同时控制电源、电网及售电，是重回上一轮电改所要破除的发输配供垂直一体化的高度垄断。

对此，兴义方面回应说：“现有的兴义市地方电力体系中，自备电厂、小水电、电力投资公司及输电公司均是按法人治理结构组建的独立公司，符合电力体制‘产网分开’的改革要求”。而且，还会“不断完善”法人治理结构，打破垄断经营，建立起完善的电力市场交易体制。

“中发9号文的精神是‘管住中间，放开两头’，但是在兴义方面的做法非但没有‘放开两头'，反而集中了。”一位电力专家评价。

另一位知情人士介绍：“在接下来的3-5年，阳光集团还要建约两百万千瓦装机容量的发电机组，以及22万千伏的输电网。”

兴义市地方电网原先的服务范围仅限于市里划定的营业区，现在按照规划将会延伸到全州，特别是工业园区。

而当自备电厂企业相关负责人面对记者“公司投资是否违背电改精神”一问时，他进行了否认：法律并没有规定同一个公司不可以同时投资发电资产和输配电资产。

但当地相关机构确实已向省发改委表达了顾虑，希望省政府能在理顺阳光集团法人体系方面明确态度。

如何规范或重组阳光集团，成为理顺现有的法人治理体系的关键。阳光集团是兴义市政府牵头组建的地方国企。

国发2号文件，“加快建设煤电铝等一体化资源深加工基地，在贵州率先开展全国电力价格改革试点，探索发电企业与电力用户直接交易方式方法”等一系列文件的出台，让兴义市政府找到了组建相关国企的依托。

“正是这份文件，让我们看到成立阳光集团的时机。”阳光集团董事会一位成员告诉记者。

兴义市地方电网最早主要由兴义市电力有限责任公司、兴义市水电开发有限责任公司、顶效电力公司三部分组成，实行三块牌子、一套人马的机构人员配置。

此轮电改前夕，兴义市电力体系则转变为以兴义阳光电力投资有限公司、兴义市电力公司、顶效电力公司为基础组建电网企业，承担兴义市和义龙试验区供电营业区保底供电服务，确保居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电。

在这几个公司中，阳光集团名下资产庞大，与市政府关系最为密切。

2014年3月1日，贵州兴义阳光资产经营管理集团挂牌当天，市长王天洋发言说，全市各单位、各部门要从大局出发，为阳光集团提供优质服务，积极协助解决在发展过程中遇到的困难和问题。

担任董事长一职的韦彦宏同时兼任兴义市地方电力公司总经理。在此之前，董事长一职由兴义市常务副市长吕世霖短暂兼职。

外界不少声音认为，阳光集团是一个空壳，是市政府融资平台。

兴义市政府方面回应称，阳光集团是政府控股的资产管理平台，融资只是其中的一个功能，旗下拥有数个发电和电网资产。

对于其对外号称的100亿资产，阳光集团某负责人解释，其中一部分是政府划转的当地水务公司和城区土地等，在此资产抵押的基础上向银行进行了对应的贷款，总额共计100亿。

目前对外吸引投资，主要由阳光集团负责。市政府相关知情人士说，现在有投资意愿的公司已经需要“排起长队”，“我们不缺少投资人，甚至拒绝了一些企业。”

这在当地也引起了一些争议： “电本是个企业行为、市场交易行为，政府不应该管。”

市政府在今年年初上报的试点计划中谈及，兴义市电力体制改革要以兴义市阳光电力有限责任公司为主体，按照上市公司的要求，吸纳各种经济成分的优势企业参加。

阳光集团方面承认，正在计划上市。

然而，面对“企业是以盈利为目标，如何保障电力企业在盈利的同时保证低电价”的问题，电力公司和市政府负责人均没有给出答案。

兴义市政府提交的改革试点方案中提到，其改革目标，是在大电网的“支持指导”，建立起以地方电网骨架为平台，小水电、留存电、趸售电、自备电源等为主体的供用电机制，实现“能、网、用”一体化的发展格局。

这是一个不无争议的试点方案。14年来，地方电网与贵州电网并存、农网改造的滞后、自备电厂的兴建以及政府主导的“一体化”投资，也一直伴随着争议和纠结。

然而，在新一轮的电改大潮中，兴义顺利地成为了第一批试点城市，让较量登上了台面。

兴义变局折射了地方政府积极推进电改过程中哪些现实诉求？自备电厂为何成为地方发展大工业的重要抓手，其又是如何一步步成为地方电网的中坚力量？告别代管模式后，一城两网的关系将会如何变化？